문재인 정부 철도통합 개혁 중단의 원인과 노동진영의 과제

조상수 ㅣ 철도노조 위원장

코로나 19와 함께 문재인 정부가 집권 종반기로 접어들고 있다. 신자유주의가 한계에 봉착한 가운데 촛불혁명을 배경으로 등장한 문재인 정부는 다소 진일보한 정책을 공약으로 집권하였지만, 집권 이후 주요 기득권 세력의 저항으로 후퇴하다 코로나 19로 가중되고 있는 경제위기 하에서 자유주의 정치세력의 한계와 그 계급적 성격을 분명하게 드러내고 있다.

국가기간산업인 철도의 개혁 역시 마찬가지이다. 문재인 정부는 철도공공성 강화를 위해 박근혜 정부에서 분할된 수서고속철도(SRT) 통합과 노무현 정부에서 분할된 철도시설공단(최근 국가철도공단으로 명칭 변경) 통합을 노조에 대한 정책협약이나 시민단체에 대한 답변 형식으로 공약하고 당선되었다. 세계적으로 철도 분할민영화의 문제점이 드러나면서 재통합의 흐름이 나타나고 있는 가운데 전임 자유주의 정권인 노무현 정부 시절의 철도시설-운영 분할까지 재검토하겠다는 진일보한 내용을 담고 있는 약속이었다.

문재인 정부의 철도공약과 관련하여 철도시설-운영(국가철도공단-한국철도공사) 통합은 철도산업발전기본법을 개정해야 하는 입법 사항이라 국회 의결 절차가 필요하다는 점 때문에 우선 정책 결정만으로 할 수 있는 고속철도 운영(KTX-SRT) 통합에 대한 기대가 높았다. 문재인 대통령과 김현미 국토교통부 장관은 박근혜 정부 시절 수서고속철도 분할민영화에 맞서 철도노조가 파업에 들어갔을 때 국회의원으로서 지지연대 하였고 당시 김현미 국회의원은 철도노조의 추천으로 국토교통위 철도개혁 소위 활동도 하였기 때문에 그러한 기대는 자연스러운 것이었다.

김현미 장관이 부임 초기 의욕적으로 SRT 통합 추진하면서 발주했던 철도산업구조개혁 평가연구 용역(이하 철도통합 연구용역)은 납득할만한 이유를 제시하지 않은 채 일방적인 중단을 거쳐 결국 해지되었고, 철도통합 추진은 집권 종반에 이르기까지 표류하고 있다. 코로나 19 이후에는 철도승객이 대폭 감소하고 철도적자가 대폭 늘어나고 있는데 다른 나라와 달리 재난 적자에 대해 정부 지원을 제대로 하지 않음으로써 안전인력에 대한 구조조정과 요금인상이 불가피해져 철도공공성 강화는 커녕 오히려 악화될 가능성이 높아지고 있다.

이 글에서는 문재인 정부 철도통합 개혁 중단의 원인을 노동자들이 계급적, 민족적 맥락에서 한층 깊게 들여다봄으로써 철도통합 운동의 중요성을 재인식하고 철도하나로(통합) 운동을 강화하기 위한 노동진영의 과제를 제기해 보고자 한다.

국토교통부는 2018년 12월 강릉선 KTX 탈선 사고 이후 철도안전 실태에 대한 공익감사 청구를 이유로 철도통합 연구용역을 일방적으로 중단했다. 그런데 2019년 9월에 발표된 감사원 감사 결과에는 중단 이유를 무색하게 철도안전과 관련된 산업구조나 시스템에 대한 진단이나 언급은 전혀 없었다. 감사원 감사 결과가 나오면 철도통합 연구용역을 재개하겠다던 국토교통부는 <철도현장 안전관리시스템 개선방안 연구용역>과 <철도안전관리 조직·인력 개선방안 연구용역> 등 철도안전을 위한 별도의 연구용역 2건을 발주하면서 그 결과가 나오는 2020년 4월 이후로 철도통합 연구용역 재개를 다시 미루었다.

2019년 국토교통부 국정감사에서는 더불어 민주당 안호영 의원조차 ‘국토부가 다시 별도의 안전연구용역을 추진한다는 것은 전형적인 시간끌기’라며 ‘감사원 감사는 통합 연구용역을 중단시키기 위한 명분에 지나지 않으며, 사실상 국토부에 철도통합을 추진하고자 하는 의지가 없고 철도안전체제 구축을 핑계로 통합 용역을 사실상 유산시키려는 것이 아닌지 우려가 있다’고 지적하기도 했다.

국토교통부 철도국은 강릉선 KTX 탈선 사고 이전부터 연구자의 해외 실사 지원 등 연구용역 진행에 소극적이었다. KTX 강릉선 탈선 사고의 원인 역시 국토교통부 항공철도사고조사위원회가 2019년 12월 최종보고서에서 밝힌 것처럼 신호케이블 부실시공이었는데 이것이 감리 과정과 운영 과정에서 바로 잡히지 못한 것은 철도산업의 시설-운영 분리 구조를 배경으로 하고 있다. 철도전문가라면 강릉선 KTX 탈선은 ‘통합이 안전이다’는 것을 확인시켜주었기 때문에 철도통합 연구용역을 중단시키는 것이 아니라 더 속도를 내야 하는 계기로 삼아야 했는데, 국토교통부 철도국은 내키지 않는 철도통합 연구용역을 차일피일 미루는 기회로 삼았다. 국회와 국민에게는 ‘통합보다 안전이 우선이다’는 논리를 내세웠다.

철도통합 연구용역 중단에 대한 국토교통부 철도국의 속셈은 오래가지 않아 드러났다. 철도노조가 2019년 10월 KTX-SRT 통합을 요구하며 파업에 들어가자 철도통합 연구용역을 비밀리에 재개하여 마무리하고자 하였으나 연구진과 협의가 원만하게 진행되지 않자 일방적으로 해지해 버린 것이다. 철도통합 연구용역을 안전 관련 별도의 연구용역 결과가 나오는 2020년 4월 이후 재개할 생각이 없었던 것이다. 그러면 ‘통합보다 안전이 우선이다’라고 하였으니 통합은 그렇다 치고 안전 강화를 위한 다른 대책은 얼마간의 진정성이라도 있었을까? 이 역시 핑계에 지나지 않았다. 국토교통부 철도국은 기획재정부가 다시 공기업 인력효율화를 들고 나와서인지는 모르겠지만 <철도안전관리 조직·인력 개선방안 연구용역> 결과를 아직까지 공개하지 않고 있다.

철도통합 연구용역 중단 관련 일련의 경과와 행태는 국토교통부 관료들이 철도공공성과 철도안전의 강화를 염원하는 국민을 어떻게 기만해 왔는지, 대통령 공약을 어떻게 해태해왔는지 잘 보여주고 있다. 국정농단이라고 불러도 지나침이 없을 정도이다.

21대 국회에서도 철도통합 연구용역에 대한 국회의원들의 질의는 계속되고 있다. 김현미 장관은 제4차 철도산업발전기본계획(5년 단위 법정계획으로서 2021~25년까지의 계획) 연구용역에 포함하여 다루겠다고 답변하였고 그 결과가 내년 10월에 나오는 만큼 철도통합은 차기 대선 공약과 대선 결과에 의해 그 방향이 결정될 가능성이 높아졌다.

• (통합)운동의 경과와 영향

2019년 4월 10일 서울역에서 노동,민중,시민사회단체와 진보정당 소속 5백여명이 참여한 가운데 ‘돈보다 안전, 민영화 안돼, 대륙철도 시대 공공성 강화를 위한 철도하나로 범국민운동본부’(이하 철도하나로운동본부)가 출범하였다. 2013년 수서고속철도 분할민영화에 맞서 싸웠던 ‘KTX 민영화 저지 범국민대책위원회’에 함께 했던 조직과 개인들이 확대 발전된 조직으로 철도공공성 강화를 위해 다시 뭉친 것이다.

철도하나로(통합) 운동은 고속철도를 하나로(KTX-SRT 통합), 철도시설과 운영을 하나로(국가철도공단-한국철도공사 통합), 남북철도를 하나로(남북철도 연결)를 통해 대륙철도 시대 철도공공성과 안전을 강화하고 민족의 평화와 번영을 이루어내는 것을 주요한 내용으로 하고 있다. 따라서 <범국민운동본부>는 민중진영이 철도분할민영화 저지에서 철도통합 공공성 강화와 남북철도 연결 쟁취로 공공철도운동을 한 단계 발전시켜나가는 연대체라고 할 수 있다. 2019년은 3.1운동 100주년이었던 해로서 <철도하나로운동본부>의 출범은 식민지 분단이라는 아픈 철도의 역사를 갖고 있는 한국철도를 민중의 힘으로 민족의 평화와 번영의 희망으로 만들기 위해 나섰다는 점에서 더욱 뜻이 깊었다.

<철도하나로운동본부>는 6월 28일 철도의 날에 서울역에서 5천여명이 참여한 가운데 범국민 결의대회를 개최하였고, 10월과 11월에는 철도통합을 요구하는 철도노조 파업에 연대하는 활동을 전개하였다. 그리고 여러 차례의 기자회견, 국회 토론회, 광고 등을 통해 철도통합 연구용역의 중단 해지를 규탄하고 철도통합, 남북철도 연결의 필요성을 공론화하는 사업을 진행하였다.

이와 같은 철도하나로 운동이 없었다면 철도통합 연구용역을 중단 해지한 국토교통부 관료의 속셈대로 철도통합은 완전히 실종되었을 것이다. 아직까지도 국토교통부가 철도통합의 대의나 명분을 부정하지 못하고 철도통합연구용역을 제4차 철도산업발전기본계획 연구용역에 포함시켜 이어갈 수밖에 없게 된 것 역시 철도하나로 운동의 작은 성과라고 할 수 있다.

그렇지만 아직 철도통합을 강력한 국민운동을 통해 관철시킬만큼 철도하나로운동이 나가지는 못하고 있다. 이는 <철도하나로운동본부>가 아직 일상적인 운동이 아니라 철도노조 투쟁에 계기적으로 연대하는 수준이고, 국민들이 철도통합을 절박한 당면과제로 인식하고 실천에 나서도록 만들지는 못하고 있기 때문이다.

문재인 정부 출범 직후 철도노조는 국토교통부 내 철도민영화 추진 세력을 적폐로 규정하고 청산을 요구하였다. 그런데 박근혜 정부 시절 수서고속철도 분할민영화 강행의 집행책임자였던 김경욱 철도국장은 청산되기는커녕 승승장구하여 철도를 비롯하여 교통정책을 총괄하는 국토교통부 제2차관이 되었다. 문재인 대통령은 2018년 광복절 경축사를 통해 유럽의 석탄철강공동체를 모델로 동아시아 철도공동체를 제안하였는데, 김경욱 차관은 2019년 10월 이례적으로 한겨레신문 ‘왜냐면’에 ‘철도로 동아시아 경제번영을 이끌어야’라는 기고를 통해 동아시아 철도공동체의 경제적 효과와 이에 대한 대비를 강조하였다. 이후 김 차관은 4조 2교대 노사합의 이행을 위한 소요인력을 최소화하는 강경한 입장을 취함으로써 철도파업이 두 차례나 발생하게 되었는데, 철도파업에 원만하게 대응했다며 더불어민주당 전략공천으로 총선출마까지 하게 된다.

이런 과정은 철도통합개혁의 중단을 철도민영화를 추진했던 관료들 탓으로만 돌리기 어렵다는 것을 보여준다. 대통령이 인사권을 가지고 있고, 김현미 장관은 실세 장관이었기 때문에 관료들에 끌려갔다기보다는 적어도 장관과 기존 관료들간에 컨센서스가 형성되었다고 보는 것이 합리적일 것이다. 그렇지 않고서야 더불어 민주당에서 총선에 전략공천까지 한 것을 이해하기는 어렵다.

수서고속철도(SRT) 통합만 놓고 보면 추가 비용없이 고속철도 요금을 인하할 수 있고, SRT를 전국에서 이용하는 것이 가능해져 부담없이 국민의 지지를 끌어낼 수 있다는 점에서 자유주의 정치세력이 선호할 수 있는 정책임에도 불구하고 이를 보류한 것은 그만한 이유가 있었을 것이다. 이러한 상황을 여당 의원의 상당수도 납득하지 못하는 것을 보면 고위 정책결정자들만 알고 있는 특별한 이유가 있을 것으로 추론된다.

그런 점에서 철도통합 개혁 중단과 관련해서는 더 근본적인 이유가 있다고 보고 계급적, 민족적 맥락을 살펴보는 것이 필요하다. 우선, 국가기간산업을 비롯한 공공부문의 민영화는 중단된 것이 아니라 우회하여 계속 추진되고 있다는 점을 간과하지 말아야 한다. 산업별로 기존 사업에 대한 민영화는 중단되었지만 확장되는 신규사업에 대한 민영화 추진은 계속되고 있으며, 기존 공공부문에 대한 상업화 공세도 계속되고 있다. 문재인 정부 초기 공공기관의 사회적 가치실현을 앞세워 공공성을 강화하려는 노력이 잠시 있었지만, 얼마 가지않아 기획재정부는 사회적 가치실현의 지속가능성을 이유로 공공기관의 효율화(상업화)로 다시 되돌아갔다. 코로나 19로 경제위기가 심화되자 원격의료가 다시 추진되는 것처럼 이명박근혜 정부의 꼼수민영화도 부활하고 있다.

철도도 예외는 아니다. 문재인 정부들어 국가균형발전,광역교통대책을 이유로 예타까지 면제하면서 철도투자가 급속히 확대되고 있으며 제4차 국가철도망구축계획 수립을 앞두고 지자체와 국회의원들의 노선 신설 및 연장 요구도 많아지고 있다. 그런데 이와 같은 신규노선 건설 투자 재원이 재정으로 전부 조달되지 않고 민간자본 투자 유치를 통해 이루어지고 있다. 따라서 철도투자자들의 수익을 보장하기 위해 철도산업 전반에 대한 민영화,상업화 압력은 계속 높아질 수밖에 없다. 철도통합을 통한 공공성 강화는 철도산업에서 수익을 추구하는 민간자본들이 바라는 바가 아니다.

다음으로, 남북철도 연결을 통한 동아시아 철도공동체 추진이라는 문재인 정부의 핵심 구상이 철도정책 추진에 영향을 줄 수밖에 없다는 것을 주목해야 한다. 남북정상이 철도연결을 합의하고도 대북제재에 막혀 북 철도에 대한 남북 공동조사 이후 한발도 못나가고 있다. 유엔사는 공동조사조차 시비를 걸기도 하였다. 남북철도가 연결되어 대륙철도시대가 열리면 한국철도는 현재 대규모 적자를 면치 못하고 있는 화물철도가 머지않아 고속철도보다 수익을 더 내게 될 가능성이 많다. 2018년 8월부터 현대 글로비스가 시베리아 횡단철도 정기 급행 화물열차를 운행하기 시작했다는 것이 바로 대륙철도시대가 열렸을 때 국내외 자본이 우선적으로 한국의 화물철도에 대해 눈독을 들일 것이라는 것을 상징적으로 보여주고 있다. 대북제재를 해제하고 동아시아 철도공동체 구상이 실현되기 위해서는 비핵화와 함께 미국과 일본의 이권도 어느 정도 보장되어야 하는 셈법이 작동할 수밖에 없다. 국민의 입장에서 유라시아 대륙철도 시대를 앞두고 중국,러시아,독일,프랑스 등 철도강대국과 어깨를 나란히 하기 위해서는 한시라도 빨리 분할된 한국철도의 통합이 이루어져야 하는데, 이제 돈벌이가 될 한국철도에 눈독을 들이는 국내외 자본에게 철도통합은 달갑지 않은 일일 것이다. 북미관계의 교착상태가 미국 대선 이후 어떻게 변화하느냐에 따라 남북철도 연결과 관련한 가닥도 잡힐 것이고 이때 철도공공성을 둘러싼 민중과 내외자본의 역관계에 따라 철도통합 개혁의 수준도 결정될 것이다.

한국사회 변혁에서 철도통합은 한 산업, 한 교통수단의 문제로만 보면 그 운동의 의의가 부분적이고 부차적일 수 있다. 그런데 국가기간산업의 문제로 지평을 넓혀서 보면 그 의의가 더 커진다. 기간산업은 한 나라의 경제발전을 좌우한다. 에너지,교통,통신 등 국가기간산업의 경우 국민경제만이 아니라 국민생활도 좌우한다. 기업에게는 생산,유통,판매의 인프라, 국민에게는 생활의 필수서비스를 제공하고 그 비용을 결정한다. 따라서 국가기간산업의 공공성은 그 사회의 공공성을 좌우한다고 볼 수 있다. 한국사회는 국가기간산업 중 석유와 통신이 민영화되었고, 철도.가스.전력의 경우 노동자 민중의 투쟁으로 일부 분할은 이루어졌지만 민영화는 막았는데, 민자발전.민자철도.민자가스직도입 영역은 계속 늘어나고 있는 게 현 상황이다. 코로나 19 이후 함께 사는 세상, 한국사회의 공공성 강화를 위해 국가기간산업의 재통합, 재공영화 투쟁이 요구되고 있다.

철도통합운동은 이와 같은 국가기간산업 재통합 투쟁의 시작이다. 철도통합운동은 공공철도의 역량을 강화시킴으로써, 신규노선에 대한 민간투자 확대 흐름과 남북철도 연결에 따른 내외자본의 민영화 압박을 차단 돌파해가는 철도산업 민영화 저지 투쟁의 교두보이다.

문재인 정부의 철도통합 개혁 중단과 지난 철도하나로운동의 한계는 노동진영에게 다음과 같은 과제를 제기하고 있다.

첫째, 철도분할민영화 저지 투쟁시 안전위협. 요금인상 등의 문제점을 국민들이 쉽게 이해하고 공감할 수 있도록 국민운동을 전개하였듯이, 철도통합 공공성 강화 투쟁시 안전강화, 요금인하 등의 효과를 쉽게 이해하고 공감하도록 국민운동을 전개해야 한다. 저지 투쟁의 절박함처럼 쟁취 투쟁도 열정적으로 해야 한다.

둘째, 철도산업 재무구조의 공공성 확보에 적극적으로 나서야 한다. 그동안 우리는 소유구조의 공공성과 운영구조의 민주성 확보를 위해서는 적극적으로 싸웠지만 재무구조의 공공성 확보를 위해서는 체계적으로 싸워오지 못했다. 신규노선에 대한 민간투자 문제, 북한철도 현대화의 재원 문제, 코로나 19로 인한 대규모 철도적자 문제 등은 모두 국가기간산업인 철도의 재무구조를 어떻게 할 것인가의 문제이다. 민간투자가 늘어나면 수익논리가 작동하고, 부채가 늘어나면 효율화 논리가 작동하고 그 귀결은 안전위협과 요금인상이라는 공공성 약화이다.

셋째, 남북철도 연결을 비롯한 남북평화경협시 사회공공성과 노동권 확보 투쟁의 지형변화를 전망하고 대비해야 한다. 남북철도 연결이 민족 평화와 번영의 희망. 국민의 교통기본권 신장이 될 수도 있고, 내외자본의 돈벌이 수단으로 전락할 수도 있는 것처럼 남북평화경협에 대비하여 노동자·민중이 국가기간산업을 비롯한 사회 전반의 공공성과 노동권 투쟁 역량을 크게 강화해나가야 한다.

넷째, 촛불혁명과 코로나 19 이후 공공성에 대한 국민 의식이 높아지고 남북철도 연결까지 철도하나로 운동 영역이 넓어짐에 따라 철도공공성 강화나 남북철도 연결과 관련하여 민중진영만이 아니라 시민사회나 국회의원들이 모임이 확대, 활성화되고 있다. <철도하나로운동본부>는 이들과의 협력을 통해 철도하나로 범국민운동을 확산시켜 나가야 한다.